Архів позначки: фінансування

Платформа громадянського суспільства Асоціації Україна-ЄС закликає уряд і парламент запровадити більш захищену модель фінансування НСТУ

Про це йдеться у спільній декларації Платформи громадянського суспільства Україна-ЄС, яку прийняли за підсумками 7-го спільного засідання європейської та української сторони у Львові 3-4 квітня 2019 року, повідомив член Української сторони Платформа громадянського суспільства Асоціації Україна-ЄС (ПГС) , програмний директор ГО «Детектор медіа» Вадим Міський.

У тексті декларації представники громадянського суспільства країн ЄС та України «відзначають важливість створення незалежного суспільного мовлення в Україні та закликають український уряд і парламент запровадити більш захищену та прозору систему фінансування Суспільного мовлення, у відповідності до рекомендацій Ради Європи».

У декларації наполягають на «прискоренні гармонізації українського законодавства у сфері аудіовізуальних послуг із відповідною директивою ЄС».

Вадим Міський звернув увагу, що Угода про Асоціацію між Україною та ЄС передбачає особливу увагу до співробітництва України та ЄС в питаннях підтримки ЗМІ, передовсім Суспільного мовлення, з метою посилення їхньої незалежності відповідно до європейських стандартів, зокрема стандартів Ради Європи. «Проте сьогодні фактично є невиконаним стандарт Ради Європи, що передбачає обов’язок держав-членів запровадити належні, захищені та прозорі механізми фінансування, які гарантуватимуть Суспільним мовникам засоби, необхідні для виконання їхньої місії», – зауважив пан Міський. Він подякував офіційним представникам громадянського суспільства ЄС та України за спільну увагу до умов роботи новоствореного Суспільного мовника та єдність позиції обох сторін Платформи в питанні необхідності запровадження більш захищеної та прозорої системи фінансування НСТУ у відповідності до рекомендацій Ради Європи.

Нагадаємо, Платформа громадянського суспільства (ПГС) Україна–ЄС є офіційним органом, створеним у відповідності до ст. 469-470 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Вона складається з представників громадянського суспільстваУкраїни з однієї сторони і членів Європейського економічного і соціального комітету (ЄЕСК) – з іншої. ПГС створена з метою забезпечення належної ролі громадськості у процесі виконання Угоди про асоціацію

Як писав «Детектор медіа», 5 квітня 2018 року наглядова рада Суспільного мовлення схвалила пропозиції щодо зміни моделі фінансування НСТУ, розроблені Вадимом Міським, програмним директором ГО «Детектор медіа», які передбачають встановлення більш захищеного і прозорого механізму фінансування Суспільного мовлення  шляхом спрямування до спецфонду Держбюджету 50% фактичних надходжень від ренти за користування радіочастотним ресурсом на фінансову підтримку НСТУ. Експерти з питань публічних фінансів Ради Європи Юрій Джигир та Катерина Майнзюк вважають, що така модель дозволить обмежити можливості політичного впливу на щорічний бюджет компанії.

У січні 2019 року експерти Ради Європи Маріуш Драгомір (Угорщина), Таня Кершеван Смоквіна (Словенія) та Віктор Мазярчук (Україна) назвали у Страсбурзі оптимальний спосіб вирішення проблеми фінансування НСТУ. Він базується на новій моделі фінансування, що передбачає виокремлення надходжень від рентної плати за користування радіочастотним ресурсом у спецфонд Держбюджету України та цільове спрямування їх на фінансову підтримку НСТУ. Ця модель є оптимальною, оскільки вона диверсифікує джерела фінансування (хоча вони походять з одного ресурсу), значно послаблюючи вплив влади на скорочення державного асигнування щороку, зазначили експерти Ради Європи.

Раніше голова Офісу Ради Європи в Україні Мортен Енберг заявляв, що офіс Ради Європи підтримує проведенням експертизи та консультаціями розробку нової моделі фінансування Суспільного мовлення та закликав українську владу подумати про зміну моделі фінансування.

Зазначимо, що у держбюджеті на 2019 рік на фінансову підтримку ПАТ «НСТУ» закладено 1 млрд грн, що складає приблизно 57 % від суми, яка передбачена закономта мала би в 2019 році становити не менше 0,2% видатків загального фонду держбюджету України за попередній рік, що складає не менше 1,818 млрд грн.

Джерело: “Суспільне. Детектор Медіа”

Нова модель фінансування Суспільного мовлення в Україні: як забезпечити бюджетну стабільність НСТУ

Нова модель фінансування Суспільного мовлення має на меті зменшити дискрецію Уряду і Парламенту при розрахунках обсягу щорічного фінансування НСТУ і передбачає виокремлення надходжень від рентної плати за користування радіочастотним ресурсом у спецфонд Держбюджету України та цільове спрямування їх на фінансову підтримку НСТУ.

Автор: Вадим Міський. Стаття була опублікована у буклеті Ради Європи в рамках круглого столу «Моделі фінансування Суспільного мовлення: міжнародний досвід і український контекст» та на сайті «Суспільне мовлення»

Проблема

Створене у 2017 році українське Суспільне мовлення об’єднує понад 30 телевізійних та радіо- каналів на національному та місцевому рівнях.

Усі 26 років незалежності державні мовники, які нині об’єднані у Національну суспільну телерадіокомпанію України (НСТУ) були суттєво недофінансовані. Таким чином, Суспільне мовлення успадкувало зношене обладнання, вироблене у попередньому тисячолітті, яке нездатне конкурувати із комерційними каналами. Великі обсяги коштів компанія змушена витрачати на зарплати персоналу, який обслуговує застаріле обладнання. В 2016-2017 роках компанія змогла виділити лише 3% коштів на виробництво програм (головну задачу телерадіомовника), решта коштів пішла на підтримку інфраструктури. В цих умовах, новостворений Суспільний мовник стикнувся з жахливим недо­фінансуванням з боку держави – 50% у 2018 році, яке зупинило можливість технічного  оновлення та виробництва нових програм і може вкинути Суспільне мовлення у політичну залежність.

Стале фінансування суспільного мовлення – є однією із засадничих передумов його програмної незалежності. Тема забезпечення сталості фінансування суспільних мовників – тема, що набуває все потужнішого резонансу в Європі. Зокрема, у травні 2017 року вийшов звіт Комісара Ради Європи з прав людини «Суспільне мовлення в Європі під загрозою», в якому зокрема підкреслюється, що фінансування суспільних мовників має виняткове значення, оскільки саме воно може потенційно утримувати їх політично залежними. Рекомендація Парламентської асамблеї Ради Європи 1878 (2009) закликає парламенти європейських країн гарантувати суспільним мовникам належні засоби для виконання ними своїх місій, а також довгострокове фінансування належного рівня.

Чинний Закон «Про суспільне телебачення і радіомовлення України» передбачає певні гарантії фінансування українського суспільного мовлення (ч. 3 ст. 14 Закону):

«Держава забезпечує належне фінансування НСТУ, яке передбачається окремим рядком у Державному бюджеті України та становить не менше 0,2 відсотка видатків загального фонду Державного бюджету України за попередній рік».

Нормативний корінь проблеми криється у законодавчій колізії між нормою закону про суспільне мовлення та нормою Бюджетного кодексу (п. 26 Прикінцевих і перехідних положень Бюджетного кодексу):

«Положення […] статті 14 Закону України «Про суспільне телебачення і радіомовлення в Україні»  […]  застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету».

Ця ж норма Бюджетного кодексу зупиняє дію норм про фінансові гарантії видатків із загального фонду державного бюджету в 40 законах, серед яких, окрім Закону «Про суспільне телебачення і радіомовлення України» є наступні: Про культуру, Про підвищення престижності шахтарської праці, Про театри і театральну справу, Про музеї та музейну справу, Про наукову і науково-технічну діяльність, Про вищу освіту, Про загальну середню освіту, Про дошкільну освіту, Про Національну поліцію, Про Національну гвардію України, Про державну службу та ін.

Наслідком поширеної практики перегляду обсягу видатків, що фінансуються із загального фонду Державного бюджету, стало зменшення обсягу коштів для суспільного мовлення в 2017 році. НСТУ мала б отримати з бюджету 1,26 млрд грн., проте у Держбюджеті-2017 закладено лише 75% цієї суми – на 309 мільйонів гривень менше (див. додаток 3 до Державного бюджету України на 2017 рік, бюджетна програма 1701080).

Цей негативний наслідок матиме довгостроковий ефект. Підтвердженням довгостроковості ефекту є суттєве заниження витрат на суспільне мовлення у трирічній бюджетній резолюції. Відповідно до оприлюдненої Мінфіном Бюджетної резолюції на 2018-2020 роки, суспільний мовник щороку буде недораховуватися значної суми коштів, а у 2020 році нестача може взагалі скласти 35% від передбаченого законодавством бюджету. Таким чином, у 2020 році розрив між запланованим в бюджетній резолюції фінансуванням суспільного мовлення та обсягом коштів, передбаченим законом про суспільне мовлення, складе 620 млн грн.

Але ситуація виявилася ще гіршою: Державний бюджет України на 2018 рік передбачає для НСТУ лише 50% коштів, гарантованих законом про суспільне мовлення: ця сума навіть менша за обсяг фінансування 2017 року.

Чинна модель фінансування НСТУ: обсяги недофінансування у перші роки
Чинна модель фінансування Суспільного мовлення: обсяги недофінансування у перші роки застосування

Очевидним є ризик залежності суспільного мовлення від ставлення нинішнього й майбутніх Урядів до його програмної політики. Навіть у разі раптової появи політичної волі у нинішньої виконавчої й законодавчої влади, важіль зменшення фінансування із загального фонду державного бюджету може бути з легкістю застосований будь-якими їхніми наступниками.

Таким чином, чинна система фінансування суспільного мов­лення із загального фонду Державного бюджету виявилася непрактичною у 2017 році і є дуже ризикованою в середньостроковому та довгостроковому вимірі для редакційної незалежності та стабільності мовника, а тому потребує вдосконалення.

Тривіального вирішення проблеми немає, із роками обсяг коштів, які Кабмін вважатиме надмірними для суспільного мовлення продовжить зростати (про це свідчить також бюджетна резолюція на 2018-2020 рр.), отже для вирішення проблеми слід шукати нову модель фінансування Суспільного мовлення та проводити адвокаційну кампанію для її прийняття.

Вирішення

Закон про суспільне мовлення визначає для НСТУ такі джерела надходжень:

  • Фінансування із державного бюджету. Як було показано вище, воно нестабільне;
  • Рекламні надходження (щороку скорочуються через скорочення часових квот на рекламу) та комерційна діяльність. Сукупно цей вид надходжень складає 5-8% річного бюджету мовника;
  • Абонентська плата із домогосподарств. За даними дослідження TNS серед усього населення України лише 9% готові платити абонплату за суспільне мовлення, у розмірі від 25 до 65 грн. на місяць, за даними дослідження Фонду Демократичні ініціативи ім. Ілька Кучеріва — 29% громадян готові платити до 10 грн. на місяць за можливість дивитися/слухати/читати об’єктивні й неупереджені новини та аналітику на каналах суспільного мовлення.

Таким чином, у короткостроковій та середньостроковій перспективі фінансування із державного бюджету залишається єдиним реалістичним джерелом надходжень, що здатне забезпечити основні потреби мовника.

Для вирішення описаної проблеми необхідно у рамках фінансування з державного бюджету знайти механізм, який би відповідав таким критеріям:

  • Зменшення дискреції Уряду й Парламенту при розрахунках щорічного обсягу фінансування НСТУ;
  • Забезпечення сталості фінансування Суспільного мовлення, а також кореляції між видатками на НСТУ та зростанням економіки.

Податки, що спрямовуються до спеціального фонду Держбюджету

Рішенням, яке допоможе задовольнити усі критерії є переведення видатків на суспільне мовлення із загального фонду Державного бюджету до спеціального. Це рішення передбачає наявність цільового податку (або відсотка від певного податку), з якого фінансуватиметься суспільне мовлення.

Нова модель фінансування Суспільного мовлення: загальний і спеціальний фонди держбюджету
Нова модель фінансування НСТУ: загальний і спеціальний фонди держбюджету

Оскільки введення нового податку (абонплати) не є прийнятним у перші роки існування суспільного мовлення, оптимальним є вибір вже існуючого податку і переведення його із загального фонду Державного бюджету до спеціального.

Бюджетний Кодекс серед складових спеціального фонду Дежбюджету визначає (ч. 3 ст. 13 БК):

  • доходи бюджету, які мають цільове спрямування;
  • видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету.

Платежі за рахунок спеціального фонду Держбюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (ч. 8 ст. 13 БК).

Модель фінансування суспільних мовників у обсязі відсотків від фактичних зборів певного податку застосовується у європейських країнах, зокрема в Литві. Обсяг коштів платників податків, які спрямовуються на потреби литовського суспільного мовлення LRT, складає 1.5% від фактичного надходження податку з доходів фізичних осіб та 1.3% доходів від акцизного податку.

Приклад: Забезпечення фінансової незалежності судової влади через цільовий судовий збір

Практика фінансування певний галузевих витрат за рахунок спеціалізованого податку застосовується в Україні, наприклад для фінансування діяльності судової гілки влади. Бюджетний кодекс визначає цільо­ве спрямування судового фактично зібраного збору та надходжень від звернення застави у дохід держа­ви на забезпечення здійснення судочинства та функціонування органів судової влади (п. 5 ч. 4 ст. 30 БК).

Описана модель фінансування судової системи ґрунтується на ідеї забезпечення незалежності судової влади. Відповідно до закону «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 5 ст. 48) незалежність судді забезпечується окремим порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності судів, установленим законом. Конституційний Суд у рішенні від 24.06.99 №6-рп/99 зазначив, що зменшення належного забезпечення суддів є формою фінансового впливу на них, що ставить під сумнів гарантовану Конституцією незалежність судової влади України. Як наслідок, у 2011 році для забезпечення незалежності судової влади було ухвалено закон «Про судовий збір», де зазначається у ст. 9, що судовий збір зараховується до спеціального фонду Державного бюджету України та спрямовуються на забезпечення здійснення судочинства та функціонування органів судової влади.

Прикладом часткового спрямування певного податку на визначені потреби є витрати на функціонування держреєстрів, держателем яких є Мінюст, за рахунок 15 відсотків плати за надання відомостей з Єдиного державного реєстру ЄДРПОУ та інших реєстрів, які утримує Мінюст (п. 6-1 ч. 4 ст. 30 БК).

Фінансування Суспільного мовлення за рахунок ренти за користування радіочастотним ресурсом

Аналіз доходів Державного бюджету показав, що існує податкове надходження, котре можна логічно пов’язати із видатками на підтримку НСТУ – це рентна плата (збір) за користування радіочастотним ресурсом України. Користувачами радіочастотним ресурсом є телерадіомовники та надавачі телекомунікаційних послуг, саме вони є платниками щомісячної ренти. Зараз усі надходження від цієї рентної плати йдуть до загального фонду Державного бюджету, а отже на даний момент немає конкретного цільового зацікавленого отримувача цих коштів.

Аналіз планових показників доходів Державного бюджету від ренти (збору) за користування радіочастотним ресурсом у 2012-2017 роках та фактичних даних, відображених у звітах Держказначейства, показує, що цей обсяг коштів та динаміка їх надходжень може цілком задовольнити потребу суспільного мовлення.

Нова модель фінансування Суспільного мовлення: оптимальне цільове надходження
Нова модель фінансування НСТУ: оптимальне цільове надходження

З 2012 року відбувалося поступове зростання надходжень від ренти, переважно за рахунок підви­щення рентної ставки. У 2017 році плановий показних доходів від ренти складає 3,12 млрд. грн., в той час, як гарантовані законом видатки на суспільне мовлення мають становити 1,26 млрд. грн. (40% планових надходжень від ренти). У 2016 році видатки на державне мовлення становили 32% надходжень від ренти, а в 2015 році – 39,4%.

Нова модель фінансування Суспільного мовлення: надходження від радіочастотної ренти vs. видатки на НСТУ та державне мовлення
Нова модель фінансування НСТУ: надходження від радіочастотної ренти vs. видатки на Суспільне та державне мовлення

У Держбюджеті-2018 заплановані доходи від ренти у обсязі 2,54 млрд. грн. За даними Мінфіну прогноз доходів держбюджету від рентної плати за користування радіочастотним ресурсом у 2019 складає 3,245 млрд. грн., у 2020 році – 3,421 млрд. грн.

Нова модель фінансування НСТУ: що отримає Суспільне мовлення у разі її запровадження
Нова модель фінансування НСТУ: що отримає Суспільне мовлення у разі її запровадження

Таким чином, виокремлення 50% надходжень від рентної плати за користування радіочастотним ресурсом у спецфонд Держбюджету і цільове спрямування їх на фінансову підтримку НСТУ дозволить забезпечити стале фінансування суспільного мовлення у середньостроковій та довгостроковій перспективі, зменшивши дискрецію Уряду і Парламенту при розрахунках обсягу щорічного фінансування НСТУ.

При цьому варто застосувати запобіжник від зменшення фінансування внаслідок зменшення збору податків. Для цього на рівні закону варто зафіксувати, що обсяг фінансової підтримки НСТУ із державного бюджету не може бути меншим, ніж обсяг відповідних видатків за попередній рік.

Важливо підкреслити, що запровадження нової моделі фінансування НСТУ не призведе до відчутного збільшення видатків Державного бюджету, натомість допоможе спеціалізувати частину одного із податків, гарантуючи їх сталість, відповідно до рекомендації Ради Європи.

Нова модель фінансування Суспільного мовлення: переваги та недоліки
Нова модель фінансування Суспільного мовлення: переваги та недоліки

Як запровадити нову модель фінансування Суспільного мовлення?

Розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно Бюджетним Кодексом та законом про Державний бюджет України (ч. 5 ст. 13 БК).

Виокремлення 50% частки від рентної плати у спеціальний фонд Держбюджету з подальшим цільовим спрямуванням на підтримку НСТУ потребує внесення змін до Бюджетного Кодексу та Закону «Про суспільне телебачення і радіомовлення України», а також міжнародної підтримки таких змін.

Автор: Вадим Міський. Стаття була опублікована у буклеті Ради Європи в рамках круглого столу «Моделі фінансування Суспільного мовлення: міжнародний досвід і український контекст» та на сайті «Суспільне мовлення».

Вадим Міський запропонував фінансувати Суспільне мовлення за рахунок радіочастотної ренти

Повний опис нової моделі фінансування НСТУ читайте тут.

Вадим Міський пояснив, що наразі існує законодавча колізія між нормою закону про Суспільне мовлення та нормою Бюджетного кодексу. Згідно зі статтею 14 закону про Суспільне, «держава забезпечує належне фінансування НСТУ…». Та в Бюджетному кодексі йдеться, що положення статті 14 Закону України «Про суспільне телебачення і радіомовлення в Україні» «застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету». На думку Вадима Міського, це означає, що якщо влада недофінансує Суспільне, їй нічого за це не буде.

Вадим Міський запропонував повністю нову модель фінансування — за рахунок ренти (збору) за користування радіочастотним ресурсом. «Користувачами радіочастотним ресурсом є телерадіомовники та надавачі телекомунікаційних послуг, саме вони є платниками щомісячної ренти. Зараз усі надходження від цієї рентної плати йдуть до загального фонду Державного бюджету, а отже на даний момент немає конкретного цільового зацікавленого отримувача цих коштів», — зазначив пан Міський.

Він проаналізував планові та фактичні показники доходів держбюджету від ренти і дійшов висновку, що цей «обсяг коштів та динаміка їх надходжень може цілком задовольнити потребу суспільного мовлення». «Запровадження нової моделі фінансування НСТУ не призведе до відчутного збільшення видатків державного бюджету, натомість допоможе спеціалізувати частину одного з податків, гарантуючи їх стабільність, відповідно до рекомендацій Ради Європи», — підкреслив секретар наглядової ради НСТУ.

Для збільшення зображення клікніть на нього

Щоб нова модель запрацювала, потрібно:

  • внести зміни до Бюджетного кодексу;
  • внести зміни до ст. 14 Закону України «Про суспільне телебачення і радіомовлення в Україні»;
  • міжнародна підтримка.

Консультант Ради Європи, фахівець із публічних фінансів Юрій Джигир вважає, як і Вадим Міський, що НСТУ може існувати коштом рентної плати.

Нагадаємо, згідно з Законом України «Про суспільне телебачення і радіомовлення в Україні» передбачається фінансова підтримка НСТУ не менше 0,2 % видатків загального фонду держбюджету України за попередній рік, тобто у 2018 році фінансування Суспільного має складати не менше 1,54 млрд грн.

Проте Кабінет міністрів України, який розробляв проект закону про державний бюджет на 2018 рік, запропонував виділити 990 млн грн, мотивуючи недофінансування браком бюджетних коштів.

Парламентський бюджетний комітет вирішив, що 990 млн грн забагато для НСТУ й обрізав цю суму до 776 млн грн. Парламент, не заглиблюючись у деталі, підтримав у цілому проект держбюджету-2018 із урахуванням цих пропозицій. Уже наступного дня після голосування голова парламентського Комітету з питань свободи слова та інформаційної політики Вікторія Сюмар сказала: «Ніхто з народних депутатів у залі так і не зрозумів, коли з’явилося ще додаткове зменшення фінансування, оскільки прямо це не було озвучено. Для мене це теж стало несподіванкою».